日本海洋开发推进计划的概况及其对海南海洋开发法制建设的启示
日本海洋开发推进计划的概况及其对
海南海洋开发法制建设的启示
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众所周知，日本是一个海洋大国，高度重视对海洋的开发、利用和保护，为此，设置了十分周祥、缜密的涉海法制。日本的涉海法制，主要包括三个部分：其一，国会通过的相关法律；其二，政府关于该相关法律的施行令和施行规则；其三，相关“计划”。其中，“计划”是日本涉海法制（其实也是一切日本经济法制）建设的一个显著特征。它或者制定于法律之前，为法律的形成提供了重要立法资源；或者制定于法律之后，成为法律所规定的，政府执行法律的重要内容。在这些“计划”中，前者的地位更为重要。本文介绍的平成11年——公元1999年日本政府“海洋开发推进计划”（以下简称“九九计划”）就是一个具有代表性的涉海“计划”。它制定于世纪之交，其内容对2007年4月20日公布的，同年7月20日正式实施的号称“海洋宪法”的日本《海洋基本法》的制定产生了重大影响。
中国是海洋大国，正致力于海洋强国的形成。海南是我国的海洋大省，正致力于“国际旅游岛”的建设与发展。因此，积极开展海南涉海开发法制的研究，完善相关立法，不但为海南所用，亦为国家所需。他山之石，可以攻玉。借鉴日本的某些做法，或可对我们的法制建设有所俾益。
一、制定“九九计划”②的机构
制订“九九计划”的机构是“海洋开发关系省厅联席会议”（以下简称“联席会议”）。该“联席会议”，设立于1980年，是日本政府为了讨论、制定、推进涉海政策和涉海立法，联络、协调相关行政机构的相关行政工作，以求推进综合性施策，而在日本内阁下设置的重要涉海行政机关。该“联席会议”，在日本《海洋基本法》制定后，演变为“综合海洋政策本部”。由日本首相（内阁总理大臣）自任部长，行政层次更高，拥有更大的行政权力。
“联席会议”构成如下：议长：内阁官房事务副长官；副议长：内阁官房内政审议室长、科学技术厅研究开发局长。成员：环境厅企划调整局长、国土厅计划和调整局长、外务省经济局长、文部省学术国际局长、农林水产省水产厅次长、通商产业省资源能源厅次长、运输省运输政策局长、邮政省通信政策局长、建设省河川局长。必要时，议长可以追加成员。
“联席会议”设置“干事”和“庶务”职务。担任“干事”者，须是相关行政机关中有官职的职员，且经议长指定。
除上述事项外，有关“联席会议”运行的一切事项，皆由议长决定。
二、“九九计划”制定的背景
“九九计划”的前言部分，陈述了制定的背景。其一，日本政府认为，近年来世界海洋形势，随着科学技术的发展和海洋空间利用的多样化而发生了重大变化，为此，内阁总理大臣（即日本首相）于1989年2月向“海洋开发审议会”③提出了咨询，要求该机构就海洋开发的基本构想及其推进方策呈交研究报告，予以解答（日本法律用语为“答申”）。1990年5月，“海洋开发审议会”向首相正式呈交了报告，回答了首相的问题；其二，为了应对地球面临的环境问题，日本政府采取了紧急措施，组织环境专家对海洋开发领域，尤其是其中海洋调查研究领域的情况进行分析，提出了相关处理意见；其三，1994年11月，《联合国海洋法公约》正式生效，1996年6月，日本成为缔约国。在这种形势下，日本政府以“海洋开发审议会”呈交的报告为主线，从全面推进海洋开发的立场出发，召开“联席会议”，制定了具体的海洋开发计划。并要求各涉外行政机构，共同努力予以实施。
三、“九九计划”中规定的基本政策理念
“九九计划”认为 ，海洋不仅有极为丰富的生物、矿物和石油资源，而且有广大空间和巨量天然水能。随着人类价值观的多样化，国民会更多地追求精神世界的满足感，海洋具有美丽景观和自然环境，定会成为人类的休闲之场。
然而，要开发、利用海洋，就要克服海洋固有的不利条件，由于这些困难条件的存在，才使得人类长期以来对于海洋的利用，仅停留在渔业和交通运输方面。但是，近年来随着科学技术的进步，这种情况正在改变，海洋对社会经济发展的贡献正飞速增长。
此外，由于环境问题已成为世界性大问题，而占地球表面积百分之七十的海洋，自然成了环境研究的重点。日本已成为《联合国海洋法公约》的缔约国。该公约不仅确立了国际社会海洋法律秩序，而且也为海洋大国的日本提供了实现走向长期的综合性的国家利益之路。
有鉴于此，日本应面向21世纪，遵循以下六个基本思路，展开施策。
其一，探求新型海洋开发模式的可能性；
其二，探明地球环境变动的规模和实态；
其三，树立永续观点推进海洋开发；
其四，确保和创造优美的海洋景观；
其五，从国际化的视野出发，推进海洋开发；
其六，充实海洋开发的基础。
这些基本思路，对日本21世纪海洋开发战略产生了深远影响。日本政府2004年度的《海洋开发推进计划》（2004年2月）将其浓缩为：“保护海洋”、“利用海洋”和“认识海洋”三句话。到了2007年，日本又通过制定《海洋基本法》（2007年4月27日，法律33号），用法条的形式明确了五大基本理念，即是，确保日本周边海洋安全，开发、利用和环境保护，健全发展海洋产业，施行综合（一体化）管理，推进国际合作。以此为国策，实现海洋立国（参见《海洋基本法》第1—7条）。
四、各领域基本推进方策和具体实施计划
这是“九九计划”的主要内容，共分为五个领域：其一，海洋资源的利用；其二，海洋空间的利用；其三，地球环境问题的应对及环境保全；其四，海洋调查研究与技术开发；其五，国际问题。由于篇幅所限，本文主要介绍前两个领域的内容。
<一>海洋资源的利用
1.海洋生物资源开发的基本推进方策与具体实施计划。
海洋生物资源乃人类重要食物来源。随着人口增长，其需要量日益增加，因此要确保安全供给，为此应在日本周边海域积极推进“资源管理型”和“养育型”渔业④。确保水质优良。积极推进海洋生物加工业的发展。具体实施计划是：其一，确保安全供给。包括种苗栽培渔业技术、放流技术、饲料等涉及海面养殖渔业相关技术的开发、助成；海洋渔场的开发与保护；日本周边海域渔业资源的调查；依照《联合国海洋法公约》的规定，决定渔业捕获量（TAC）；推进资源评价体制的确立；利用 “开洋丸”等渔业调查船⑤广泛进行渔业资源量、资源动向、海洋环境、新渔场开发、深海渔场开发等项调查；围绕养殖、育成渔业的各个环节，充分利用日本周边200里海域内的生物资源。其二，高端、多用途的利用开发。包括复合生物系统生物资源的利用和开发；微生物利用和开发；未利用鱼介类的有效利用；中间原料的加工技术开发；活鱼的运输技术开发等。其三，调查研究的推进。
2.海洋矿物资源开发的基本推进方策与具体实施计划。
第一，锰、钴、镍等矿物资源，被广泛使用于从日用品到尖端技术的各个领域，而且由于具有超强硬度和超强磁性等物理特性，难以被替代。但是对于这些矿物资源的需求，日本几乎都依靠进口，而且还偏于特定的国家和地区。因而，供给结构极为脆弱。为了确立中长期安全供给体制，打造日本社会经济活动的基盘，应当在《海洋法公约》确立的海洋法律秩序之下，推进海洋矿物资源储量的调查与开发，尤其是针对南太平洋诸岛国有望贮藏这些矿物资源的海域进行调查与开发。
第二，石油和天然气是维持和发展社会经济活动的关键。对于这些资源几乎全靠进口的日本而言，应当充分认识到世界范围内确立中长期安全供给体制的重要性，积极推进海洋石油、天然气的勘探和开发，增进维持与资源保有国的友好关系。此外，还要树立向深海水域和极地水域开发油、气的长期观念。
具体的实施计划：其一，深海底矿物资源调查与开发。派遣“第二白岭丸”⑥专司冲绳海域和西部太平洋海域的海底矿藏调查，推进南太平洋诸国的合作调查事业；其二，石油和天然气的调查与开发。继续进行国内油气勘探以及南极周边海域的地质调查，继续推进大陆架石油和天然气的开发，继续推进深海石油开发技术的研发；其三，继续进行日本周边大陆架海底沙砾的储量调查；其四，海水资源的开发。继续进行能够从海水中提取铀、锂的高性能吸附剂的开发研究；开始进行从海水中分离轻元素同位素的技术研究；继续进行海水淡化的研究；着手进行海洋深层水资源的开发研究。
3.利用海洋能的基本推进方策和实施计划。
海洋能至今几乎未被利用。海洋能是干净和可以无限利用的天然能。从地球环境保护的观念出发，特别是做为岛礁小规模能源的观点出发，有望开发利用。此外，随着世界性能源供给结构的变化，也应当充分考虑海洋能的重要作用。
为此，日本应当树立长期观念，推进海洋能利用技术的开发研究。还要和拥有适宜海域的发展中国家合作，推进开发项目。
具体实施计划：继续进行浮体式海浪能装置标准模型的实际海域实验；研发波浪能的有利效用；继续进行利用海浪能的防波堤长期耐久性试验的研发；继续在冲绳本岛北部开展3万千瓦海水扬水发电技术的实证试验。
<二>海洋空间的利用
1.海洋空间利用的基本推进方策及其实施计划。
海洋空间是供给人类多样性利用的空间。同时，又是在多样性环境下，众多生物栖居的，对地球环境产生巨大影响的空间。为此，在推进海洋空间利用的同时，一定要注意自然环境的保全和营造、国土的保护、海上安全的确保和海啸灾害的预防。
近年来，日本在海洋空间的利用上，正在形成以沿岸海域和地域为中心的地域社会一体化推进国际交流的基地。今后，应继续遵循“全国综合开发计划（21世纪国土的伟大构想——促进地域自立和创造美丽国土）”的思路，按照地域和海域的特性推进沿岸区域的利用。
此外，对于像东京湾、伊势湾、大阪湾和濑户内海这样的高密度海洋空间的利用，应立足于综合的、长期的和广域的视点，严格按照法律规定，确保这些海域的海上安全，促进海水交换的自然净化功能，保护良好水质和景观。
具体实施规划：其一，复合性利用。继续进行东京湾、大阪湾和伊势湾等大城市圈沿海岸地域的综合利用与保全的调查；继续实施沿岸环境利用的研究与开发；继续推进渔港渔村整备事业；为了营造农山渔村一体化的优美生产和生活之场，应继续推行将生产基础和生活环境整备一起的，绿与水共存的景观与环保事业；其二，生活之场。继续推行滨海地域的道路交通和下水道工程，以打造生活基础；继续整修公园、绿地和人工海滨，形成亲水的气氛。同时，继续整备文化交流设施，营造民间交流活力；打造良好港湾景观，推进海域环境创造工程和港湾景观典范工程；为了预防大规模地震的发生，应继续强化港湾和渔港等设施的耐震性和整理防灾据点；推进自然调和型渔港整备工程和渔港交流广场工程；营造渔港的自然坏境、促进城市居民同渔港住民的交往；改善渔村生活条件，继续整修适宜于老人生活的设施；对于诸如离岛等生活条件恶劣的地域，要继续推进渔港渔村综合整备工程。
其三，产业之场。继续营造高品质的产业空间，整顿已有的临海用地、岸壁和道路，尤其要有效、充分利用原有的大城市临海部分的旧工地； 继续整理养殖场，推进渔业现代化；按照“渔港整备长期计划”的要求，以渔港修筑工程为开端，推进渔港渔村整备工程；同时，将渔业活动、水产品流通和加工、沿岸和海上的水产资源管理做为一个整体，打造渔港渔村圈，努力营造功能分担、有效率的工程；为了振兴水产业，实现低成本流通和加工，提升产品品质和附加值，强化水产品的竞争力，应继续整备必要的流通与加工设施。
其四，储藏之场。 继续修整相关港湾设施和营造临海土地,以便储存进口能源。
其五，娱乐之场。为了促进并普及海上娱乐活动，充实国民生活，应继续进行海上娱乐的调研。游艇基地是海上娱乐活动的关键设施，为了应对因放置游艇对临海地域环境的影响和日益增多的游览船只，应加强对公共游艇基地的整备，提升对水道的利用率、修筑简易停留设施，推进“帆船整备工程”以及扶助相关民营企业。继续推进海岸娱乐地区的设施建设以及城市公营海上娱乐公园的建设。等等。
其六，交通运输之场。包括港湾、桥梁、涵洞和海上机场的建设。
其七，废弃物处理之场。
其八，其它。
2.海岸保全之基本推进方策与实施计划。
海岸地域是生命、财产高度集中的狭窄国土，因此，海岸保全十分重要。一要确保海岸的安全度，预防大潮、海涛、海啸和海岸侵蚀对生命、财产的危胁；二要营造亲水功能，建设旅游步行道和钓鱼场；三要维护海岸的自然环境。
具体实施计划：继续推行保护海岸的工程，包括海岸保全设施整备工程、海岸环境整备工程、公有土地护岸整备工程、灾害恢复事业工程等。保护海龟产卵的海滩，将海岸建成水产生物的产卵、哺育之场，打造育鱼海岸。为了营建防护、环境和利用三者和谐的海岸，需对《海岸法》进行若干修改：
⑴把“环境”与“利用”做为新的立法目的；
⑵限制汽车进入海岸地域；
⑶将国有海滨地纳入《海岸法》管辖；
⑷创设反映地域住民意向的计划制度；
⑸创设冲之岛海岸直辖管理制度。等等。
3.海域综合利用的基本推进方策和实施计划。
日本国土狭小，且平原多集中于沿海地带。因此，应将利用海岸视为国土的延长，要以海岸域为中心进一步提升开发计划的内涵。今后，要思考以沿海域为中心的全方位利用，使社会物质丰富、环境优美、精神充裕。此外，由于沿海域的利用与各个沿海地域不同特性之间存在着深度依存关系，因此，应适应不同特征，积极推进全方位、综合性和广域性的利用。为此，应将地方公共团体为主体制定的地域计划进行整合，形成沿岸域综合性利用计划。
具体实施计划：以地方公共团体为主体，将地域计划进行整合，形成沿海岸域的综合性利用计划。继续进行海岸利用和沿岸域环境整备计划，继续进行沿岸域环境信息的调查。等等。
<三>应对地球环境问题及环境保护
1.基本推进方案
⑴推进海洋观测、调查与研究。
⑵推进防止海洋污染的对策。
⑶自然环境的保全与创造。
⑷关注海洋开发中的海洋环境。
2.实施计划
⑴关于推进海洋观测与调查研究中的实施计划要点：其一，收集数据；其二，关于厄尔尼诺现象的监视和预报；其三，地球变化预测研究；其四，碳循环的全球性监测。
⑵防止海洋污染的具体实施计划。包括：海洋环境保护的调查研究；海洋环境监测技术的开发；海洋环境改善与防止污染技术的开发。等等。
⑶保护自然环境的具体实施计划。包括：海洋自然环境保全调查研究；海洋环境影响评价技术的开发研究；海岸域生物环境的调查。
⑷其它具体实施计划。进行海岸利用和沿岸域环境整备计划，继续进行沿岸域环境信息的调查。等等。
五、财政预算
共分为二种：
<一> 1999年度海洋科学技术关联经费政府预算概要。
科学技术厅：304亿8千8百万日元，比去年增长18.7%；环境厅：10亿1千6 百万日元，比去年增长23.2%；国土厅：4千1百万日元；文部省：3亿6千3百万日元，比去年增长21.6%；农林水产省：140亿4千1百万日元，比去年增长1.6%； 通商产业省：176亿2千5百万日元，比去年增长31.89%；通输省：115亿3千1百万日元，比去年增长1.9%；邮政省：1亿5千8百万日元；建设省：4亿6千9百万日元；合计：757亿3千2百万日元，比去年增长5.3%。
<二> 1999年海洋开发事业关系经费政府预算案概要
国土厅：60亿9千1百万日元；农林水产省：2630亿6千6百万日元；运输省：4939亿6百万日元；建设省：877亿9千1百万日元；合计：8508亿5千4百万日元，比去年增长11.29%。
六、“九九计划”的几点启示
“九九计划”有几个明显特点：
其一，“合法性”。正如前文所述，“九九计划”的依据是“审议会”对首相的“答申”和《联合国海洋法公约》。“审议会”的成立和运作均依法定，首相的“咨询”与审议会的“答申”均非个人行为。《联合国海洋法公约》是当今世界规范海洋秩序的最重要的国际法。“九九计划”中多处提及《海洋法公约》，无论日本政府在实际行动中是否真正遵守，但是依法而制定，的确是“九九计划”一个明显特征。
其二，综合性。“九九计划”对海洋的开发，并未局限于某几个方面，尤其是没有局限于单纯经济利益的追求上，而是把视点放在社会、经济和精神的平衡上，把开发与保护有机结合，珍惜国土的自然生态，追求综合效益。
“综合性”还表现在，通过“九九计划”，把各个涉海行政机构的涉海行政工作，协调成一个整体。这样做，不但提高了工作效率，节约了行政成本，而且更为重要的是，推动了政府的机构改革。本世纪之初（2001年1月），日本进行了行政机构的重大改组，其中一项重要举措是把众多涉海机构合并、精练，这一行动无疑与“九九计划”的实践有关。
其三，可行性。观察“九九计划”的内容，可以看出，计划考虑的十分缜密。不但有基本方针，而且对每一个领域都从基本实施方策和具体实施计划两个方面进行详细规定。其规定，上至宏观，下至某一工程的具体措施，可谓思虑极致。最后，还有财政预算的保证。这样的计划，虽然没有如我国计划中常见的数字指标，但却是非常具体，而且可操作。
总之，“九九计划”并非单纯的政府工作计划。它不但具有重要的政治、经济含义，而且是日本构筑涉海法制的重要组成，这就是“九九计划”给海南海洋开发法制建设的重要启示。
注释：
① 中冉，1941年出生，北京市人。留日法律学博士，ylzzcom永利总站线路检测法学教授，海南省地方立法研究会常务理事。
② 近年来，我国学术界关于日本海洋开发计划的研究，已有介入。主要有：《日本海洋开发计划》周军，《全球科技经济瞭望》2000年12月。《日本海洋规划的发展及我国的借鉴》李双建、徐丛春，《经济开发与管理》2006年1期。
③ 审议会是日本政府设置的重要机构，它依行政程序法的规定，由政府颁布“法令”而设立。属于合议制机关。其成员由“法令”规定，一般由行政官员和专家（包括技术专家与法律专家）组成，任期法定。对政府首长的咨询进行调查研究，提出回答报告（“答申”）。其来源甚早，可追溯至明治时代日本民法制定时的年代。审议会在日本法制建设中发挥了重要作用。
④ 日本创设“资源管理型渔业”的主要法律是《海洋水产资源开发促进法》。该法律公布于1971年5月17日（法律第60号），同年6月24日公布《海洋水产资源开发促进法施行令》（政令第205号）和《海洋水产资源开发促进法施行规则》。该法律是日本战后重要的产业振兴法律之一，对日本现代渔业的发展起了很大作用。如有可能，本文作者极想另文介绍。
⑤“开洋丸”是隶属于日本水产厅的渔业调查船。总吨位：2942吨。1991年7月31日建成下水。至1998年10月1日，日本共有渔业调查船12艘。总吨位：10198吨。资料来源：《日本渔业的总管——水产厅》远山敏和著《世界舰船》（日）1998·12。
⑥“白岭丸”是日本隶属于日本水产厅的渔政船。总吨位：741吨。1993年3月18日建成下水。“第二白岭丸”是探查专用船。
参考文献：
① 日本《海洋开发推进计划》（平成11年度）（日）
② 日本《海洋开发推进计划》（平成16年度）（日）
③ 日本《海洋基本法》 （平成19年4月27日，法律33号）（日）
④ 日本《海洋水产资源开发促进法》 （昭和46年5月17日法律第61号，最终改正：平成14年12月4日法律第131号）（日）