摘要：校园管理是高等学校管理系统中的一项重要内容。依法管理校园的口号早已如雷贯耳，但是怎样通过法律有效保障校园管理的有效实施仍然是亟待解决的问题。本文通过对校园管理行为性质的分析认为，校园管理已不是简单的内部管理行为，而具有明显的公共行政行为特征。为了实现高等学校的各项职能，应该通过法律赋予高等学校一定的行政处罚权。依照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，将一定的处罚权交由高等学校行使是可行的，同时外国的一些立法实践也为高等学校行使行政处罚权提供了借鉴。
关键词：高等学校 校园管理行政处罚权 立法
行政处罚是行政机关对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为给予相应处罚的一种公共行政行为。在中国的传统观念和理论中，作为行政权的重要组成部分，行政处罚权只能由行政机关及其公务员行使，高等学校与之无缘。截止到目前为止，中国尚未颁布任何赋予高等学校行政处罚权的法律，也未见有地方政府通过立法方式授予高等学校行政处罚权的报道，更难觅学者们对此类问题的研究。与国外高等学校所拥有的公共行政权力相比，中国高等学校在此方面是一片空白。笔者认为，在法律范围内授予高等学校在管理校园秩序方面一定的行政处罚权，是保证高等学校高效、正常运转的重要支撑点，是非常必要、而且是可行的。
一、 高等学校的职能及实现这些职能的必要保证
在中国，高等学校的中心任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。[1] 为完成这项中心任务，当代高等学校必须具备三项基本职能，即培养各种专门人才，开展教学、科学研究和提供社会服务。[2] 这三项基本职能的实现，需要有一个共同的运作环境，那就是以校园为中心向社会辐射的社会空间。与其他多数企业和组织不同的是，在高等学校这个社会空间里，不仅教师员工在这里工作，员工在这里学习，而且教师员工、家属和员工还要在这里生活。这就必然要求校园具备提供生活用品和服务的功能。随着校园各项服务功能的社会化，各式各样与高等学校只有合同关系而没有行政隶属关系的外部组织及人员进驻校园。例如，为校园提供服务的餐厅、商店、书店、邮局、银行等等。不仅如此，因为人才培养，科学研究和社会服务均呈对外开放态势，每天都有大量的校外人员进入校园，使得校园这个社会空间内外的诸多因素交换频繁，熵值增加。
为了使高等学校这个大系统高效、有序运转，以便实现其三大职能，高等学校的行政机构除了需要管理教学、科研、社会化服务以及所属的员工和员工外，还需要而且必须管理校园秩序。这就必然要求高等学校行政机构在某些方面管理与学校没有隶属关系的人和组织。
国家教育委员会于1990年颁布的《高等学校校园秩序管理若干规定》（以下简称《规定》）第三条指出，学校应当加强校园管理，采取措施，及时有效地预防和制止校园内的违反法律、法规、校规的活动。从这一要求看，校园管理绝不是单纯的组织内部管理，而是具有社会性的综合管理。在这些综合性的管理内容中，必然涉及原本属于公共组织管理的公共事务，例如治安管理，交通管理和环境管理等等，对这些管理的介入使得高等学校具有了某些管理公共事务的职能，成为管理某些公共事务的组织。如果高等学校对这些公共事务不加以管理，势必在某些方面造成校园内的混乱，影响高等学校职能的实现。由此可见，高等学校在其所辖的校园内参与一定的公共事务管理，维护校园正常秩序，保障员工的正常学习、教师员工的正常工作以及员工和教师员工的正常生活是不可避免和必须的，是实现其基本职能的必要保证。
二、 校园管理中的公共行政行为和高等学校的职责
中国的高等学校校园管理可以划分为进入校园时的管理和进入校园后的管理两大模块。前者的管理内容主要指向哪类人员可以进入校园，以及进入校园所应履行的手续。依规定只有持有学校员工证、工作证、听课证或者学校颁发的其他进入学校的证章、证件的人员才能进入学校。否则，应当向门卫登记后进入学校。[3] 就后者而言，管理的内容就变得相当复杂，大体可划分两大类。第一类是针对教师员工和员工的管理，可称之为内部管理。第二类是针对校园内所有人员的管理，可称之为公共事务管理。《规定》对进入校园的人员有一项总要求，即各类人员进入校园后应当遵守法律、法规、规章和学校的制度，不得从事与其身份不符的活动，不得危害校园治安。[4] 在公共事务管理方面，《规定》从以下几个方面对进入校园的人员作了具体规范。
第一、 对发布告示、通知、启事、广告等信息，应当张贴在学校指定或者许可的地点。散发宣传品、印刷品应当经过学校有关机构同意；
第二、在校园设置临时或者永久建筑物以及安装音响、广播、电视设施，设置者、安装者应当报请学校有关机构审批，未经批准不得擅自设置、安装；师生员工或者团体、组织使用学校的广播、电视设施，必须报请学校有关机构批准，禁止任何组织或者个人擅自使用学校广播、电视设施；
第三、禁止无照人员在校园内经商，设在校园内的商业网点必须在指定地点经营。[5]
从上述规定可以看出，高等学校校园管理中的许多管理行为已经超出了内部管理范畴，具有了公共行政行为的性质。对上述第一类行为和第二类中的设置临时或者永久建筑物的行为，是《城市市容和环境卫生管理条例》调整的对象；第二类中安装音响、广播、电视设施的行为是《广播电视条例》调整的对象；第三类中无照人员在校内经商的行为是《无照经营查处取缔办法》调整的对象。此外，
还有一些导致校园混乱的行为和现象《规定》并没有完全囊括，诸如车辆的违章行驶和乱停乱放，校园内垃圾的随意丢弃和随地吐痰，校园内人员离校后对机动车、自行车或其他物品的废弃及其处理等等，而这些行为同样具有公共行政行为的属性。
对违反上述规定的行为，《规定》给予学校一定的管理权限，包括劝阻和责令。例如对未经批准擅自在校园设置临时或者永久建筑物，安装音响、广播、电视设施，使用学校的广播、电视设施等行为，学校有关机构可以劝其停止设置、安装，或者责令设置者、安装者拆除。[6]对无照人员在校内经商的行为，学校有关机构可以责令其停止经商活动或者离开校园。7] 对于经劝阻和责令无效者，属学校师生员工的，学校可视情节给予行政处分或者纪律处分；属校外人员的，学校则无权处理，须交由公安、司法机构根据情节依法处理。[8] 从上述规定看，
如果校外人员对学校当局行使的两种管理措施置之不理，这些措施实际是不可执行的。因为对校园内的校外违法者而言，很多扰乱校园秩序的行为尚难已构成治安或刑事案件，请求公安和司法机关介入的法律依据并不充分，这些机关很难实际插手。换句话说，高等学校在校园内依照法律法规而履行的公共行政行为因为无法执行而变得毫无意义。
另一方面，即使学校对教师员工违反上述规定给予行政或纪律处分，同样面临一些实施上的瓶颈。依照《教师法》的规定，只有下列情形之一的，所在学校方可给予行政处分或者解聘：
（一）故意不完成公司产品任务给公司产品工作造成损失的；
（二）体罚员工，经教育不改的；
（三）品行不良、侮辱员工，影响恶劣的。[9]
因此，作为法律下位价的规章，《规定》要求对违反校园管理行为的教师给予行政和纪律处分显然遇到不可逾越的法律障碍。即便将教师等同于学校聘用的员工来处理，由于2008年1月15日《国务院关于废止部分行政法规的决定》的公布实施，原来可比照适用的《企业职工奖惩条例》已被《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国劳动合同法》代替而废止。原条例中可适用于职工的警告，记过，记大过，降级，撤职，留用察看，开除等行政处分的等级随之被“解除劳动合同” 所取代。而用人单位只有在劳动者严重违反其规章制度、严重失职，营私舞弊，给其造成重大损害时，才可与劳动者解除劳动合同。[10] 对基于乱贴广告，设置临时建筑物等行为的员工予以解除劳动合同的处理显然依据不足。当然，学校可以自己制定规章制度和处分等级对自己的教师员工予以处罚，但是这些处罚只能囿于申诫罚的行政或纪律处分层面，而无法逾越到财产罚这一最为有效的管理层面上来，因为目前只有行政机关才能在公共行政管理中使用这种手段。
三、 授予高等学校行政处罚权的法律依据
实际上，就效果而言，财产罚和申诫罚是校园行政管理中最为有效的处罚手段。既然高等院校对其校园的管理具有公共行政行为和公共事务管理的特征，为什么不能将这些处罚手段通过法律授权的方式交给高等学校呢？将这些权利赋予高等学校至少具有两大优点：首先，可以迅速有效地制止校园内的违法行为。如果对于不在学校指定地点张贴告示、通知、启示和广告、在校园内违章行驶和乱停乱放车辆、随地吐痰乱扔垃圾的任何人员，学校可以依照所在地区的罚款标准直接对其开具罚单，无疑会及时制止和阻吓校园内的不法行为，起到维护校园秩序的作用。其次，可以节约公共成本。如上所述，依照现行规定，学校作出的劝阻和责令等管理措施对校外人员形同虚设，制止校园内的违法行为往往需要借助公权力才能实现。同时，行政机构仍需对相同的违法行为重新作出认定和处罚，增加了社会的公共成本。如果通过法律授予高等学校相应的行政处罚权，在被处罚人认罚的情况下则不需要公权力的介入；被处罚人不服的，则可依照行政处罚法的程序提起行政复议或行政诉讼。这样做既缩短了处理校园违法行为的时间，也节省了公共成本。那么，授予高等学校行政处罚权是否具有法律依据呢？答案是肯定的。
《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”从这条规定可以看出，只要满足下列条件，不具有公共行政管理职能的组织也可以合法地行使行政处罚权。
第一，经享有法律、法规制定权的国家机关以法律、法规的形式授权。也就是说，全国人大及其常委会、国务院、省级地方人大及其常委会、省会所在地的市和国务院批准的较大的市人大及其常委会可以通过法律、行政法规、地方性法规的形式授权具有管理公共事务职能的组织行使行政处罚权。
第二，从内容上来说，被授予的行政处罚权有一定的范围，而不是全部。一般而言，共有权力是可以转移的，允许被授权，专有权力则不能。例如，罚款的处罚权就是许多行政机关共有的权力，而行政拘留等限制人身自由的行政处罚权则属于专有权力，只能由特定公安机关机关行使，不能授权其他组织实施。
第三，被授权行使行政处罚权的组织必须具有管理公共事务的职能。高等学校校园管理的公共性，使高等学校具备了管理公共事务的职能。
综上所述，经法律、法规授权之后，被授权的高等学校便取得行政主体资格，具有行政机关的地位。行使处罚权时，高等学校应该以自己的名义制定处罚决定，被处罚人不服，可以依法以作出处罚决定的学校为被申请人或被告，申请行政复议或者提起行政诉讼。根据《中华人民共和国立法法》第六十三条的规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。因此，授予有条件的高等学校行政处罚权是有法律依据的。
四、可供借鉴的国外实例
其实，通过法律授权高等学校行使行政处罚权，在许多国家并不是新鲜事，有些高等学校不仅具有行政处罚权，甚至还有立法权。尤其在英联邦国家，高等学校所拥有的权力都是通过相关的“大学法”授予的。当然，大学法授予大学的权力是综合性的，包括院系设立、学位颁发、校园管理等，但对违反校园管理规定的行为都制定了具有约束力的处罚规定。以澳大利亚为例，大学处罚权及处罚标准的获得可划分为两类。一类是法律授权大学有制定相关法规以及违反这些法规如何处罚的立法权，因此处罚的范围和标准是由大学在法定范围内自己制定的；另一类是法律直接规范大学处罚权所涉及的范围和标准。例如，澳大利亚联邦议会颁布的《1991澳大利亚国立大学法》[11] 第51条规定，学校可以制定法规对澳大首都特区范围内所属的校区实施车辆行驶、泊车、停车的管制，并可制定罚则对明显违犯规定的行为施以处罚。与此不同，昆士兰省则采用第二类授权方式。省议会颁布的《1998昆士兰大学法》[12] 第57条规定，对于在大学校区不服从交通指挥以及不按照学校标识的限速、停车、泊车等交通标志运行的车辆，学校授权的人员可对其施以10个罚款单位的罚款。此外，学校对违规停放和废弃的车辆有权予以移除和扣留。不仅如此，该法还授予学校可对违反治安管理的行为人处以20个罚款单位的罚款。[13] 同时，学校有权责令违反治安管理的行为人离开校园，违者可处以10个罚款单位的罚款。昆士兰省现行的一个罚款单位为75澳元，可见上述处罚是非常严厉的。
面对大学作出的处罚，被处罚人有多种应对措施可供选择，包括司法救济。以车辆违章为例，收到车辆违章罚款单后，被处罚人通常有几种选择。第一，在法定的28天期限内对罚款全额认罚，被处罚人将罚款交到学校指定的地点。第二，提起诉讼。被处罚人对处罚不服，在收到罚单后的28天内通知作出处罚的学校，由学校将处罚争议提交到相关法院审理。第三，申请复议。如果被处罚人认为自己有减轻处罚的情节，可放弃诉讼向学校申请减轻处罚的复议。这种情况下，学校可以重新作出减轻处罚或不处罚的决定。（笔者曾在昆士兰大学收到一张未按指定地点停车的150澳元的罚单，采用此方式阐明具有减轻处罚的理由后，被免除处罚。）第四，提交无责任声明。如果收到罚单的被处罚人不是作出违法行为的行为人，被处罚人须向校方提交无责任声明，同时明确指出可能的实际违法行为人，以便学校重新作出处罚决定。这种情况通常是他人使用被处罚人的车辆违反了学校的相关规定；罚单开出前被处罚人已将自己所有的车辆卖掉，违章的人可能是新车主或与其相关的人；罚单开出前被处罚人的车辆被盗等原因。
被处罚人在28天内不采取上述任何行动之一者，按照《1999昆士兰省处罚执行法》[14]的规定，处罚便进入执行程序。执行人员可对被处罚人采取下列任何执行措施：
1. 吊销其驾驶执照；
2. 通知银行强制从其帐户中划拨罚款；
3. 通知雇主强制从其工资中扣除罚款；
4. 强制查封和变卖其财产；
5. 拘留。
从以上的例子不难看出，授予高等学校行政处罚权，以便对校园秩序实施有序的管理并非笔者异想天开，而是国外众多国家长期使用的行之有效的手段。
五、高等学校行使行政处罚权范围的建议和处罚应遵循的原则
行政处罚是一项政策性很强的工作，实施处罚的行政机关必须具备受过良好训练的专业执法人员。有鉴于此，立法机关可以考虑只对有执法能力和条件的高等学校授予行政处罚权。同时在行政处罚行为、种类和幅度上加以控制。现行行政处罚的决定分为简易程序和一般程序。前者可以当场作出处罚决定，后者必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据或者进行检查后方能作出处罚决定。建议立法机关只将违反城市管理、环境卫生管理、交通管理、治安管理中的，通过简易程序需对公民、法人或者其他组织处以警告或者分别处以五十元、一千元以下罚款的行政处罚权授予符合条件的高等学校，使其在校园管理的范围内行使这些权利。
授权的高等学校在行使处罚权时应当遵循以下原则：首先，要查明违法事实，掌握违法证据，这是实施行政处罚的前提条件。对于当场作出行政处罚决定的，必须是违法事实确凿，否则不能给予行政处罚。其次，要有明确的法律、法规依据。这包括实施行政处罚权的高等学校必须要有法律、法规的明确授权，且只能实施法律、法规明确授权其实施的特定范围内的行政处罚。再次，高等学校要以自己的名义实施处罚。法律、法规授权之后，高等学校取得了行政处罚的主体资格，具有行政机关同等的法律地位，对实施行政处罚的后果独立承担法律责任。由于行政处罚而引起的争议，要以高等学校自己的名义参加复议和诉讼。最后，高等学校要在法律、法规授权的范围实施处罚，不得超越授权范围。即，不得超越法律、法规规定的行政处罚行为、种类和幅度实施行政处罚，否则处罚的结果将是无效的。
六、 结语
做好校园管理是保证高等学校实现其基本职能的基础，当代高等学校的校园管理早已跳出了内部管理的圈子，融入了大量的公共事务，使得校园管理具有诸多公共行政管理的元素。通过法律、法规授予有条件的高等学校一定范围的行政处罚权，是时代发展的需要，也是保障高等学校高效有序发展的必然要求。立法机构将其纳入自己的视野并付诸实施，无疑对促进高等教育的发展，提高国民素质起到积极的作用。